因此,实现民族区域自治制度,就是在国家统一前提下采取的一种特定制度安排。统一与自治本来就是结合在一起的。问题在于,在具体的民族区域自治实践中,必须把二者有机地结合起来,两个方面都不能有所忽略,更不能有所偏废,必须统筹兼顾。一方面,国家要积极推动民族区域自治,为民族区域自治创造条件。另一方面,民族区域自治也不能有损国家的统一,不能损害、侵犯授予其权利的中央政府。任何不利于、有损于国家统一的自治,都是对民族区域自治基本精神的损害,都是对民族区域自治基本制度伦理的违背。

  国家的统一,既是领土主权的统一,也是国家政权结构和国家制度的统一。作为一个疆域规模巨大、地方差异性突出、民族群体众多的大国,高度的统一是国家存续的基本条件。这样的统一又是通过一个中央集权的政权体系得以实现的。中央集权的政权体制,是国家在巨大疆域上保持统一和发展的重要条件。在此基础上形成和发展起来的政治文化,又进一步巩固了这一政权体制。中华人民共和国是中国共产党领导的社会主义国家。党的集中统一领导和国家代表全体人民对生产资料的占有,都必须通过一个高度集中的国家权力结构和相应的制度保障来实施。对于体量巨大的中国而言,这样的统一就是国之根本。

  其次,民族区域自治制度的具体安排,又包含着在民族区域自治的实践中或在民族自治地方内,要把民族因素与区域因素结合的内在要求。

  但是,疆域宏大的中国又生活着众多的少数民族,每个民族都有自己的历史和文化,有的少数民族在历史上还建立过自己的政权。多样性的民族构成必然产生多样性的民族利益诉求。因此,在国家统一的前提和总体框架下,通过民族区域自治而实现和维护少数民族的合法权益,才能将众多的民族整合于统一的国家之中,实现和巩固国家的统一。从这个意义上说,民族区域自治也是实现和维护国家统一的必要条件。因此,国家采取了民族区域自治政策。但是,民族区域自治是在少数民族聚居的地区实施的,而少数民族聚居的地区又是在国家行政区域的基础上确定的;在此基础上建立的自治地方,是国家行政区域内的特定区域;自治地方建立的自治机关,是国家的一级地方政权机关;自治机关行使的自治权,是国家赋予并且附加于地方政权机关一般性权利之上的特殊权利。

  民族区域自治本身就是在国家统一优先原则下给少数民族的利益保障以合理安排的一项制度设计。中国共产党早先曾主张民族自决自治,然后再以联邦制来实现国家统一。但是在对国内民族问题的认知日益深刻并积累了大量经验后,便确定了以民族区域自治的方式保障少数民族权益的政策。正如时任全国政协民族宗教委员会主任的朱维群在2014年指出的那样:“新中国建立之际我们确立了民族区域自治制度,主要目的是为了反对搞‘民族自决’、‘民族自治共和国’、‘联邦制’。”而这样的制度安排,首先着眼和重视的便是国家的统一。

  三、“两个结合”是制度设置的本质要求

  首先,民族区域自治的制度设置的初衷及总体框架的安排,都体现或包含着将统一与自治结合起来的内在要求。

  在统一的国家政权和制度框架中设置民族区域自治制度,最基本的考虑就是保障少数民族的权益。所以,在制度设计和实施的初期,“各民族按照民族区域自治的原则当家作主,有管理自己内部事务的权利”的性质被凸显和强调。但是,在制度建立起来并进入实际运行的阶段,民族自治地方作为一个特定区域所涉及的问题,即区域经济发展和区域内各民族关系问题逐步地更为凸显出来,成为直接影响民族区域自治制度的实际效果的根本问题,并被纳入制度安排的考虑之中。1957年,周恩来在对民族区域自治进行全面阐释时的著名论断“这种民族区域自治,是民族自治与区域自治的正确结合,是经济因素与政治因素的正确结合”,就充分考虑和突出了民族区域自治中的区域因素。

  坚持和发展民族区域自治制度,必须坚持统一和自治的结合、民族因素与区域因素的结合,是通过对民族区域自治制度实践经验的总结而提出的。这样的经验总结紧扣民族区域自治制度的基本关系,揭示了民族区域自治的基本准则,彰显了民族区域自治的制度伦理。从这个意义上说,“两个结合”也凸显了民族区域自治制度设置的本质要求。

  对民族区域自治的整个制度安排进行全面审视,不难发现,民族区域自治制度就是在前述两对基本关系基础上构建起来的,整个制度安排或制度设置中都体现了将两个方面结合起来的内在要求。在民族区域自治的实践中,只要全面把握制度的精神、准则和要求,就不应该在两对关系中有所偏废,就必须做到“两个结合”。